los gobiernos de la democracia en México

Los gobiernos de la democracia han desarrollado una forma personal de gobernar que los define de pies a cabeza y as u vez nos permite atisbar una primera explicación en dónde se fue construyendo una serie de pendientes que han tratado de ir cerrando ciclos que aun generan la atención y mediadas tanto formales como de demandas de justicia que condenen el uso privado de recursos del erario público. Cuatro rasgos son sintomáticos (Aguilar Camín, 2016), a saber:

• El uso de recursos provenientes del bono petrolero que entregaron desde el sexenio de Vicente Fox (en su sexenio los ingresos petroleros alcanzaron 1, 058, 635 billones de dólares –es decir, un millón de millones de dólares más 58 mil 365 millones de dólares-) a los gobiernos estatales permitieron la conformación de gobiernos ricos sin que ellos asumieran un compromiso más fuerte por implementar medidas fiscales y hacendarias exitosas. Para los nuevos virreyes estatales era más cómodo regresar las funciones a la federación y esperar compensaciones por la acción asumida. El fenómeno de recentralización en materia educativa, salud, electoral y en materia de prevención de justicia son ejemplos de medidas que deben leerse como parte de una misma política impulsada desde el gobierno federal para garantizar un control que no necesariamente implicó subordinación sino en aras de un respeto del pacto federal las legislaturas locales incorporaron a las constituciones estatales los cambios impulsados desde el centro. Dichas medidas han formado un paquete de cambios que han permitido concesiones y la asignación presupuestal que ha generado por una parte la expansión del gasto público de los estados vía la asignación de recursos federales, lo que ha promovido la aparición de estados ricos con dinero ajeno, o mejor dicho con recursos excepcionales.
• La falta de fiscalización de dichos recursos entregados a los estados y municipios generaron un modelo de dispendio con fondos que al día de hoy no se sabe dónde quedaron muchos de ellos. Los escándalos por corrupción hoy persiguen a varios gobernadores y ex gobernadores de todos los partidos políticos. La principal crítica a esta “descentralización del gasto” que permitió enriquecer las arcas estatales se sustentó en el derecho que dichos gobiernos tienen al formar parte de la federación y a la propuesta de negociación que habilitaron en el gobierno del cambio para mantener una relación tersa con los gobernadores, verdaderos operadores políticos y quienes controlaron al poder Legislativo federal con sus respectivas grupos de legisladores que conformaban las diversas fracciones parlamentarias. Sobra señalar que la trasferencia a los estados equivalió a 355 mil millones de dólares en catorce años (2000-2014). 
• Si al escenario anterior le sumamos el déficit en la capacidad del mando tenemos un cuadro, en el que hay dos materias que sufrirán demasiado, la recaudación de impuestos y la aplicación de la ley. En materia de recaudación de impuestos la transferencia de recursos federales produjo la aparición de gobiernos con atribuciones atrofiadas, el incentivo que el gobierno federal promovió no sólo es coyuntural es una falla estructural que se demuestra cuando vemos que sólo el 16% de los ingresos en los estados son recaudados por este orden de gobierno, el resto viene de la federación. En materia de justicia el uso de la detención previa como parte del proceso de la procuración de justicia provoca que su “uso excesivo y arbitrario atrap[e] a personas inocentes en un limbo legal, forzando la capacidad de las ya superpobladas prisiones y socavando el respeto hacia el sistema de justicia penal.”(Aborn y Cannon, 2013) En virtud de lo anterior, es oportuno advertir del número de internos que no cuentan con un juicio  en México “hasta enero de 2013, 41.3 por ciento de los internos no contaba con una sentencia condenatoria.” (México Evalúa, 2014, 5)   Es por eso que el uso de la prisión como único modelo de sanción provoca que se profundice la percepción de un sistema de justicia deficitario.
• La conformación de gobiernos débiles son producto de un sistema que ha constituido un sistema político garantista a la existencia de minorías, desde el año 1997 México adolece de un gobierno unificado que potencie las atribuciones y capacidades del gobierno en turno para posibilitar los cambios estructurales que el país ha construido con demasiados costos como hemos tratado de mostrarlos. La frágil estabilidad del gobierno tiene que resistir los embates de una oposición legislativa que no alienta una efectiva representación si no por el contrario fragmenta cualquier apoyo y por ende proyecto político que busca la aprobación parlamentaria para generar las leyes necesarias. Si a lo anterior agregamos la curva de aprendizaje que se vuelve un mal sexenal, la demanda de un servicio profesional de carrera es necesario para que el proyecto gubernamental tenga viabilidad y sustento.

Transparencia y rendición de cuentas

La política de transparencia y rendición de cuentas en México está expuesta a un contexto institucional débil que es determinado por dos fenómenos complementarios: a) alta discrecionalidad en la aplicación de las normas o leyes que regulan esta política y, b) “... las reglas formales cambian  constantemente, rara vez sobreviviendo a las fluctuaciones en el poder y a la distribución de las preferencias...” (Levitsky, Murillo, 2012, p.18) Podría advertirse que la vigencia del organismo ha ganado atribuciones y competencias como bien puede vislumbrarse a partir de la última reforma, sin embargo los alcances del reciente cambio han sido duramente criticados durante el proceso del debate legislativo, así como de su implementación.

La implementación ha implicado la modificación de leyes secundarias que se ven impactadas de manera directa, como ha ocurrido en esferas como responsabilidad de servidores públicos, ley de partidos, Ley Federal del Trabajo, entre otras. Este cambio institucional es una ruptura en la cultura a favor de la agenda de transparencia y rendición de cuentas; sin embargo son las acciones de los actores implicados en la obligación de la ley general y demás disposiciones secundarias quienes limitan los alcances de la ley al evitar bajo diverso tipo de acciones cumplir con sus respectivas obligaciones en la materia.

Las limitaciones que se despliegan, implican la caracterización de instituciones débiles en la medida de que la implementación o ejecución de la ley es acotado, tendencia que se opone a reconocer en la ley un valor que regule las acciones del servidor público y el funcionamiento del organismo o dependencia, podemos señalar que si se cumple con la ley damos certidumbre, por lo que la sanción es un mecanismo que inhibe las malas prácticas. Es así que cumplir la ley se convierte en un incentivo por los beneficios directos e indirectos que su respeto trae aparejado. 

El desarrollo institucional de las políticas en la materia en México no se han “asentado” debido al modelo que, desde su instituyente constitución a partir de 2002, aún era un modelo imperfecto pues el diseño no inició con un anclaje constitucional del organismo vigilante en la materia. 

La concreción de un órgano constitucional autónomo será desarrollado sobre la marcha, en un primer momento si bien hay acciones que buscan fortalecer y a su vez afincar como un valor público en los sujetos obligados, no fue suficiente el protagónico papel de presidencias y de cuerpos colegiados proactivos por ensanchar la agenda en la materia. El tema pendiente siempre fue la autonomía del órgano constitucional. 

Si atendemos que el cambio en la materia fue lento y gradual, nuestro interés está en la velocidad con que se suscitaron los cambios ya que podríamos apelar que, la duración temporal de la implementación de las reformas implica la importancia que el tema tiene para el gobierno en turno como parte de una política pública que es reconocida como un problema público y de interés para la ciudadanía.

Al ser un tema que demanda la concurrencia de más de un poder,  la transparencia y rendición de cuentas y protección de datos requirió de un trabajo proactivo y de un consenso ampliado entre los partidos opositores y el gobierno para lograr la respectiva modificación que superara la forma de cómo veníamos constituyendo nuestras relaciones mutuamente vinculantes con el gobierno.

Es decir, el trabajo de construcción de un modelo garante del derecho de acceso a la información demandaba no sólo, la creación de instituciones, si no asumir un pensamiento institucional que implica 

[...]más que andarse con sumo cuidado para no infringir las reglas (y, por  supuesto, muchísimo más que ser suficientemente listos para eludir posibles  imputaciones penales). Supone introducirse en el espíritu de las cosas [...],  introducirse en el modo de pensar que representan (o, dicho de otro modo,  buscarle valor a su punto de vista interno y otorgárselo). (Heclo, 2010, p.207)

El complejo avance en la materia, puede entenderse como un cambio lento y gradual, visto a la luz de Mahoney y Thelen (2010) nos permite observar cómo los actores con capacidad para modificar las leyes han realizado cambios que, no han significado la ruptura de un marco institucional, por el contrario han promovido adecuaciones que implican dos probables acciones:

a) se crean nuevas leyes que conjuntadas con las anteriores reorientan el comportamiento de los actores regulados, este cambio se convierte en un avance en la aplicación de las reglas originales pero no necesariamente hablamos de una deposición total de la ley ya que se da un ejercicio de cambios por capas o etapas, que hace creer en la perfectibilidad de la reforma constante; b) la tesis de la conversión puede ser útil en cuanto a que la interpretación de la ley varía y por ende, se sanciona bajo distinto criterio a pesar de que la ley sea la de origen.

En virtud de lo anterior, podemos considerar que los cambios del órgano constitucional han sido parte de un cambio por “capas” que ha dotado de un incremental número de atribuciones al órgano garante permitiendo vigorizar la función y competencia en la materia.